相較于巨大的建筑垃圾產(chǎn)生量，目前我國建筑垃圾資源化利用率不高
目前地方關(guān)于建筑垃圾管理的各項法規，主要著(zhù)眼于對建筑垃圾產(chǎn)生全過(guò)程的管理、處罰及制造者的責任，但對于建筑垃圾的資源化利用，都是以政策引導為主，缺乏相應的法律規定
在支持建筑垃圾資源化利用技術(shù)、培育建筑垃圾資源化利用企業(yè)等方面出臺配套政策，加大對資源化利用企業(yè)在產(chǎn)品銷(xiāo)售、用地保障等方面的扶持力度
近日，湖南省長(cháng)沙市長(cháng)沙縣行政執法局查處四起隨意傾倒建筑垃圾影響市容市貌案。這一事件引起社會(huì )關(guān)注。
《城市建筑垃圾管理規定》第十五條規定：“任何單位和個(gè)人不得隨意傾倒、拋撒或者堆放建筑垃圾。”
建筑垃圾是指個(gè)人、建設單位或施工單位對各類(lèi)建筑物、構筑物等進(jìn)行鋪設、建設或拆除過(guò)程中所殘留下來(lái)的棄土、棄料、渣土、余泥及其他廢棄物。
隨著(zhù)我國舊城改造、城鎮化建設步伐日益加快，每年產(chǎn)生的千萬(wàn)噸甚至是上億噸建筑垃圾隨之而來(lái)。如何進(jìn)行建筑垃圾資源化利用，成為城鄉發(fā)展中的一道難題。
據中國城市環(huán)境衛生協(xié)會(huì )建筑垃圾管理與資源化工作委員會(huì )統計，從2010年到現在，我國共有10個(gè)省市和167個(gè)地區出臺了關(guān)于建筑垃圾管理的政策，但是已出臺的相關(guān)政策中明確建筑垃圾資源化利用的，從省級層面來(lái)看不到20%，從地區來(lái)看僅為22%。
接受《法治日報》記者采訪(fǎng)的專(zhuān)家認為，建筑垃圾資源化利用是一項系統性工程，涉及生產(chǎn)、運輸、處理、再利用等各個(gè)方面，需要建設、城管、市容、環(huán)保、工業(yè)與信息化和發(fā)改委等多個(gè)行政管理部門(mén)協(xié)同配合、有效聯(lián)動(dòng)。目前地方關(guān)于建筑垃圾管理的各項法規，主要著(zhù)眼于對建筑垃圾產(chǎn)生全過(guò)程的管理、處罰及制造者的責任，但對于建筑垃圾的資源化利用，都是以政策引導為主，缺乏相應的法律規定。因此，國家要完善建筑垃圾資源化利用的專(zhuān)項立法，延伸建筑垃圾資源化利用產(chǎn)業(yè)鏈條。
拆除違建產(chǎn)生垃圾 源頭減量刻不容緩
《法治日報》記者梳理得知，目前我國建筑垃圾在外運、填埋和露天堆放的過(guò)程中，存在建筑垃圾排放不規范、建筑垃圾積量風(fēng)險等，大量建筑垃圾并沒(méi)有得到良性利用，占用土地資源的同時(shí)，填埋、拋撒、堆放建筑垃圾還容易造成空氣、土壤和水污染。
今年9月，陜西省咸陽(yáng)市城管局發(fā)布了今年第二季度綜合執法支隊行政處罰信息，多家企業(yè)因建筑垃圾未覆蓋、建筑垃圾運輸不合規、遺撒建筑垃圾等事由被處罰。
今年7月，江蘇省蘇州市吳江區黎里鎮9家運輸企業(yè)因未經(jīng)核準深夜集中非法轉運建筑垃圾，被分別處以警告和罰款，罰款總額達27萬(wàn)元。
在經(jīng)濟建設高速發(fā)展期，城鄉每天都會(huì )出現拆除的大量建筑物，包括住房、廠(chǎng)房和各類(lèi)基礎設施。其中，還有一部分是拆除的違章建筑。
今年3月，山東省青島市黃島區委員會(huì )宣傳部發(fā)布情況通報，對新區涵碧樓項目涉及破壞生態(tài)岸線(xiàn)的41棟建筑進(jìn)行整治，以恢復海岸帶的自然生態(tài)功能和生態(tài)岸線(xiàn)的公共屬性。
今年4月，河南省信陽(yáng)市商城縣吳河鄉對違建別墅進(jìn)行強制拆除。此前，吳河鄉某村組的鲇魚(yú)山自然保護區核心區內占地4000多平方米、價(jià)值近千萬(wàn)元的違章建筑因嚴重破壞生態(tài)環(huán)境，嚴重影響飲水安全，被吳河鄉政府聯(lián)合三違辦、公安局、國土局、住建局、林業(yè)局、森林公安局等相關(guān)職能部門(mén)在一天之內全部拆除。
北京市人大常委會(huì )立法咨詢(xún)專(zhuān)家胡功群認為，現實(shí)中存在很多違章建筑，明顯違反了土地管理法、城鄉規劃法和《村莊和集鎮規劃建設管理條例》等相關(guān)法律法規，也沒(méi)有取得《建設工程規劃許可證》，但有些監管部門(mén)沒(méi)有從建造的源頭進(jìn)行阻斷，而是習慣事后進(jìn)行強拆。因此，有關(guān)部門(mén)應加強行政執法隊伍建設，從建造的源頭減少建筑垃圾產(chǎn)生，實(shí)現垃圾減量化，既要防止亂作為也要防止不作為，減少資源受損和人力物力浪費。
建筑垃圾產(chǎn)量驚人 資源化利用率不高
今年5月，住房和城鄉建設部工程質(zhì)量安全監管司、城市建設司負責人在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)表示，根據有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì )測算，近幾年我國城市建筑垃圾年產(chǎn)生量超過(guò)20億噸，是生活垃圾產(chǎn)生量的10倍左右，約占城市固體廢物總量的40%。建筑垃圾已成為我國城市單一品種排放數量最大、最集中的固體垃圾。
根據前瞻產(chǎn)業(yè)研究院發(fā)布的《中國建筑垃圾處理行業(yè)發(fā)展前景與投資戰略規劃分析報告》，每1萬(wàn)平方米建筑的施工過(guò)程中，會(huì )產(chǎn)生建筑垃圾500噸至600噸，而拆除1萬(wàn)平方米舊建筑，將產(chǎn)生7000噸至1.2萬(wàn)噸建筑垃圾。我國建筑垃圾數量已經(jīng)占城市垃圾總量的30%以上。保守估計，未來(lái)10年，我國平均每年將產(chǎn)生15億噸以上的建筑垃圾。2020年，建筑垃圾將達到26億噸，2030年將達到73億噸。
相較于巨大的建筑垃圾產(chǎn)生量，目前我國建筑垃圾資源化利用率不高。
《中國建筑垃圾處理行業(yè)發(fā)展前景與投資戰略規劃分析報告》提到，目前我國已建成投產(chǎn)和在建的建筑垃圾年處置能力在100萬(wàn)噸以上的生產(chǎn)線(xiàn)僅有70條左右，小規模處置企業(yè)有幾百家，總資源利用量不足1億噸，建筑垃圾總體資源化率不足10%，遠低于歐美國家的90%和日韓的95%。
中國法學(xué)會(huì )環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì )副會(huì )長(cháng)、教授高利紅認為，我國建筑垃圾資源化利用率不高，主要有以下三方面原因：
一是缺乏有效的引導。多數城市對建筑垃圾資源化利用工作不夠重視，管理建筑垃圾的重心仍停留在控制建筑垃圾產(chǎn)出量這一階段。
二是相關(guān)政策法規缺失。我國現行的循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法、《城市市容和環(huán)境衛生管理條例》和《城市建筑垃圾管理規定》等法律法規，主要關(guān)注建筑垃圾造成的環(huán)境污染及其對市容市貌帶來(lái)的影響，沒(méi)有涉及建筑垃圾的循環(huán)利用等問(wèn)題。
三是缺乏統一規劃。各地政府對建筑垃圾的監管處于住房城鄉建設系統、市政市容、城市管理等多頭管理。同時(shí)，建筑垃圾資源化沒(méi)有被納入政府公共建設材料名錄，相關(guān)補貼難以到位，影響了建筑垃圾處置企業(yè)的生產(chǎn)積極性。
也有業(yè)內人士認為，一方面，建設項目中的設計、施工與拆除工程多采用傳統的粗放型生產(chǎn)方式，直接造成大量建筑固廢垃圾產(chǎn)生，與國外發(fā)達國家相比，我國建筑垃圾資源化利用率偏低，建筑垃圾的處理處置還處在簡(jiǎn)單化、無(wú)序化的初級狀態(tài)；另一方面，對于各類(lèi)建筑垃圾未實(shí)施分類(lèi)回收及有組織的消納和資源化管理，各級政府監管部門(mén)未對建筑固廢垃圾的生產(chǎn)者規定強制回收的義務(wù)。
政策法規相繼出臺 鼓勵支持回收利用
“垃圾不是一無(wú)是處，而是放錯了的資源。”有研究表明，每利用1億噸建筑垃圾可以生產(chǎn)標磚243億塊、混合料3600萬(wàn)噸，減少取土或代替天然砂石1000萬(wàn)立方米，節煤270萬(wàn)噸，新增產(chǎn)值84.6億元，可創(chuàng )造巨大經(jīng)濟效益。
據了解，目前我國建筑固廢物的處置方式主要有四種：回填標高、圍海造地、堆山造景和回收利用。
有業(yè)內人士分析，相較于我國巨大的建筑垃圾產(chǎn)生量，我國建筑垃圾資源化利用的市場(chǎng)空間還很大，若我國建筑垃圾資源化利用能達到歐美、日韓水平，將這些建筑垃圾進(jìn)行資源化再利用，可創(chuàng )造萬(wàn)億元價(jià)值。
2019年兩會(huì )期間，全國人大代表、河北建設集團股份有限公司董事長(cháng)李寶忠在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)表示：“2017年我國產(chǎn)生建筑垃圾約24億噸，其中進(jìn)行資源化利用的僅為1.2億噸左右，利用率僅為5%左右。而發(fā)達國家的建筑垃圾再利用率已高于90%，日本一些地區再利用率已達100%。所以，提升我國建筑垃圾回收再利用水平已迫在眉睫。”
相關(guān)資料顯示，有一些發(fā)達國家將建筑垃圾資源化利用作為長(cháng)期國家戰略，通過(guò)法律保障、政府支持及先進(jìn)技術(shù)開(kāi)發(fā)與應用，實(shí)現建筑垃圾的資源化利用。
《法治日報》記者梳理發(fā)現，德國早在1994年就發(fā)布了《循環(huán)經(jīng)濟和廢物清除法》，對建筑垃圾進(jìn)行再生利用；日本則通過(guò)了《廢棄物處理法》《建設副產(chǎn)物適正處理推進(jìn)綱要》，從20世紀70年代開(kāi)始推進(jìn)建筑垃圾的再生利用；韓國通過(guò)《建設廢棄物再生促進(jìn)法》要求使用建筑垃圾再生產(chǎn)品，并對未按規定使用建筑垃圾再生產(chǎn)品的行為設置處罰。
實(shí)際上，近年來(lái)，國家各部委也陸續發(fā)布了建筑垃圾資源化利用相關(guān)政策法規及指導意見(jiàn)。
2011年，國家發(fā)展和改革委員會(huì )印發(fā)《“十二五”資源綜合利用指導意見(jiàn)》和《大宗固體廢物綜合利用實(shí)施方案》，明確推廣建設工程項目中廢棄物生產(chǎn)路面透水磚砌塊、混凝土、市政工程制品等再生建材制品、道路基材料，要求全國各地區建立完善的建筑工程廢棄物回收利用體系，實(shí)施建筑垃圾資源化利用工程。
2013年，國務(wù)院轉發(fā)國家發(fā)展改革委、住房和城鄉建設部制定的《綠色建筑行動(dòng)方案》，將“推進(jìn)建筑廢棄物資源化利用”作為重點(diǎn)工作來(lái)抓。
2016年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見(jiàn)》，提出力爭用5年左右的時(shí)間，基本建立建筑垃圾回收和再生利用體系的目標。
2017年，國家發(fā)展和改革委員會(huì )發(fā)布《循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展評價(jià)指標體系》，將城市建筑垃圾資源化處理率首次納入城市評價(jià)指標體系，評價(jià)結果將作為今后申請相關(guān)資金、政策支持的重要參考。
今年4月29日修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》自9月1日起開(kāi)始施行，新增了對于建筑垃圾污染防治方面的具體規定。包括將“建筑垃圾”從原本的“生活垃圾”分類(lèi)中分出來(lái)，作為單獨的一類(lèi)進(jìn)行管理；要求縣級以上地方人民政府及主管部門(mén)加強建筑垃圾污染環(huán)境的防治，建立分類(lèi)、利用和管理的“建筑垃圾分類(lèi)處理制度”“建筑垃圾全過(guò)程管理制度”和“建筑垃圾回收利用體系”；要求工程施工單位應當編制建筑垃圾處理方案，采取污染防治措施，并報縣級以上地方人民政府環(huán)境衛生主管部門(mén)備案。
今年5月8日，住房和城鄉建設部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)建筑垃圾減量化的指導意見(jiàn)》，為做好建筑垃圾減量化工作，促進(jìn)綠色建造和建筑業(yè)轉型升級，推動(dòng)落實(shí)新固廢法有關(guān)精神，提出“2020年底，各地區建筑垃圾減量化工作機制初步建立”。利用技術(shù)不斷創(chuàng )新優(yōu)惠政策招商引資
此外，全國多地也陸續制定地方建筑垃圾資源化利用率計劃：
云南省提出到2020年，力爭將垃圾回收利用率提高到35%以上，基本建立餐廚垃圾和建筑物垃圾回收和再生利用體系；
安徽省提出到2020年，省轄市建筑垃圾資源化利用率計劃達到70%以上，縣(市)建成資源化利用設施，資源化利用率達到30%以上；
貴州省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強建筑垃圾管理促進(jìn)資源化利用的通知》，明確到2020年，各市(州)、貴安新區建筑垃圾資源化利用率達30%以上；
湖南省住房和城鄉建設廳印發(fā)《湖南省建筑垃圾資源化利用發(fā)展規劃(2020-2030)》，明確了湖南省建筑垃圾資源化利用發(fā)展方向與分階段目標。明確至2020年全省規劃建設建筑垃圾資源化利用基地37個(gè)，建筑垃圾資源化利用率達到35%以上；至2025年全省規劃建設相關(guān)基地60個(gè)，資源化利用率達到70%以上；至2030年全省規劃建設相關(guān)基地75個(gè)，資源化利用率達到85%以上。
如何讓提高建筑垃圾資源化利用率的計劃真正落地?中國建筑材料工業(yè)規劃研究院副院長(cháng)蘇桂軍對此提出了三點(diǎn)建議：
首先，在支持建筑垃圾資源化利用技術(shù)、培育建筑垃圾資源化利用企業(yè)等方面出臺配套政策，加大對資源化利用企業(yè)在產(chǎn)品銷(xiāo)售、用地保障等方面的扶持力度。
其次，要發(fā)揮政府主導作用，鼓勵規劃、設計、施工、運輸、拆除等單位積極參與，進(jìn)一步加快資源化利用的技術(shù)創(chuàng )新。組織開(kāi)展建筑垃圾資源化再生利用關(guān)鍵技術(shù)科研攻關(guān)，努力拓寬建筑垃圾的資源化利用方式和渠道。
再次，要進(jìn)一步提升資源化利用的市場(chǎng)化水平。通過(guò)稅收等優(yōu)惠政策吸引企業(yè)和社會(huì )資本進(jìn)入建筑垃圾資源化利用行業(yè)，調動(dòng)市場(chǎng)主體的積極性。
“垃圾不是一無(wú)是處，而是放錯了的資源。”有研究表明，每利用1億噸建筑垃圾可以生產(chǎn)標磚243億塊、混合料3600萬(wàn)噸，減少取土或代替天然砂石1000萬(wàn)立方米，節煤270萬(wàn)噸，新增產(chǎn)值84.6億元，可創(chuàng )造巨大經(jīng)濟效益。
據了解，目前我國建筑固廢物的處置方式主要有四種：回填標高、圍海造地、堆山造景和回收利用。
有業(yè)內人士分析，相較于我國巨大的建筑垃圾產(chǎn)生量，我國建筑垃圾資源化利用的市場(chǎng)空間還很大，若我國建筑垃圾資源化利用能達到歐美、日韓水平，將這些建筑垃圾進(jìn)行資源化再利用，可創(chuàng )造萬(wàn)億元價(jià)值。
2019年兩會(huì )期間，全國人大代表、河北建設集團股份有限公司董事長(cháng)李寶忠在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)表示：“2017年我國產(chǎn)生建筑垃圾約24億噸，其中進(jìn)行資源化利用的僅為1.2億噸左右，利用率僅為5%左右。而發(fā)達國家的建筑垃圾再利用率已高于90%，日本一些地區再利用率已達100%。所以，提升我國建筑垃圾回收再利用水平已迫在眉睫。”
相關(guān)資料顯示，有一些發(fā)達國家將建筑垃圾資源化利用作為長(cháng)期國家戰略，通過(guò)法律保障、政府支持及先進(jìn)技術(shù)開(kāi)發(fā)與應用，實(shí)現建筑垃圾的資源化利用。
《法治日報》記者梳理發(fā)現，德國早在1994年就發(fā)布了《循環(huán)經(jīng)濟和廢物清除法》，對建筑垃圾進(jìn)行再生利用；日本則通過(guò)了《廢棄物處理法》《建設副產(chǎn)物適正處理推進(jìn)綱要》，從20世紀70年代開(kāi)始推進(jìn)建筑垃圾的再生利用；韓國通過(guò)《建設廢棄物再生促進(jìn)法》要求使用建筑垃圾再生產(chǎn)品，并對未按規定使用建筑垃圾再生產(chǎn)品的行為設置處罰。
實(shí)際上，近年來(lái)，國家各部委也陸續發(fā)布了建筑垃圾資源化利用相關(guān)政策法規及指導意見(jiàn)。
2011年，國家發(fā)展和改革委員會(huì )印發(fā)《“十二五”資源綜合利用指導意見(jiàn)》和《大宗固體廢物綜合利用實(shí)施方案》，明確推廣建設工程項目中廢棄物生產(chǎn)路面透水磚砌塊、混凝土、市政工程制品等再生建材制品、道路基材料，要求全國各地區建立完善的建筑工程廢棄物回收利用體系，實(shí)施建筑垃圾資源化利用工程。
2013年，國務(wù)院轉發(fā)國家發(fā)展改革委、住房和城鄉建設部制定的《綠色建筑行動(dòng)方案》，將“推進(jìn)建筑廢棄物資源化利用”作為重點(diǎn)工作來(lái)抓。
2016年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見(jiàn)》，提出力爭用5年左右的時(shí)間，基本建立建筑垃圾回收和再生利用體系的目標。
2017年，國家發(fā)展和改革委員會(huì )發(fā)布《循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展評價(jià)指標體系》，將城市建筑垃圾資源化處理率首次納入城市評價(jià)指標體系，評價(jià)結果將作為今后申請相關(guān)資金、政策支持的重要參考。
今年4月29日修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》自9月1日起開(kāi)始施行，新增了對于建筑垃圾污染防治方面的具體規定。包括將“建筑垃圾”從原本的“生活垃圾”分類(lèi)中分出來(lái)，作為單獨的一類(lèi)進(jìn)行管理；要求縣級以上地方人民政府及主管部門(mén)加強建筑垃圾污染環(huán)境的防治，建立分類(lèi)、利用和管理的“建筑垃圾分類(lèi)處理制度”“建筑垃圾全過(guò)程管理制度”和“建筑垃圾回收利用體系”；要求工程施工單位應當編制建筑垃圾處理方案，采取污染防治措施，并報縣級以上地方人民政府環(huán)境衛生主管部門(mén)備案。
今年5月8日，住房和城鄉建設部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)建筑垃圾減量化的指導意見(jiàn)》，為做好建筑垃圾減量化工作，促進(jìn)綠色建造和建筑業(yè)轉型升級，推動(dòng)落實(shí)新固廢法有關(guān)精神，提出“2020年底，各地區建筑垃圾減量化工作機制初步建立”。
利用技術(shù)不斷創(chuàng )新 優(yōu)惠政策招商引資
此外，全國多地也陸續制定地方建筑垃圾資源化利用率計劃：
云南省提出到2020年，力爭將垃圾回收利用率提高到35%以上，基本建立餐廚垃圾和建筑物垃圾回收和再生利用體系；
安徽省提出到2020年，省轄市建筑垃圾資源化利用率計劃達到70%以上，縣(市)建成資源化利用設施，資源化利用率達到30%以上；
貴州省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強建筑垃圾管理促進(jìn)資源化利用的通知》，明確到2020年，各市(州)、貴安新區建筑垃圾資源化利用率達30%以上；
湖南省住房和城鄉建設廳印發(fā)《湖南省建筑垃圾資源化利用發(fā)展規劃(2020-2030)》，明確了湖南省建筑垃圾資源化利用發(fā)展方向與分階段目標。明確至2020年全省規劃建設建筑垃圾資源化利用基地37個(gè)，建筑垃圾資源化利用率達到35%以上；至2025年全省規劃建設相關(guān)基地60個(gè)，資源化利用率達到70%以上；至2030年全省規劃建設相關(guān)基地75個(gè)，資源化利用率達到85%以上。
如何讓提高建筑垃圾資源化利用率的計劃真正落地?中國建筑材料工業(yè)規劃研究院副院長(cháng)蘇桂軍對此提出了三點(diǎn)建議：
首先，在支持建筑垃圾資源化利用技術(shù)、培育建筑垃圾資源化利用企業(yè)等方面出臺配套政策，加大對資源化利用企業(yè)在產(chǎn)品銷(xiāo)售、用地保障等方面的扶持力度。
其次，要發(fā)揮政府主導作用，鼓勵規劃、設計、施工、運輸、拆除等單位積極參與，進(jìn)一步加快資源化利用的技術(shù)創(chuàng )新。組織開(kāi)展建筑垃圾資源化再生利用關(guān)鍵技術(shù)科研攻關(guān)，努力拓寬建筑垃圾的資源化利用方式和渠道。
再次，要進(jìn)一步提升資源化利用的市場(chǎng)化水平。通過(guò)稅收等優(yōu)惠政策吸引企業(yè)和社會(huì )資本進(jìn)入建筑垃圾資源化利用行業(yè)，調動(dòng)市場(chǎng)主體的積極性。(記者 王陽(yáng) 見(jiàn)習記者 白楚玄)
