“中國經(jīng)濟甚至可以簡(jiǎn)化為‘房地產(chǎn)+X’，判斷城市更新可持續與否的標準，就是改造后的‘X’能否帶來(lái)現金流。”

趙燕菁

廈門(mén)大學(xué)建筑與土木工程學(xué)院/經(jīng)濟學(xué)院雙聘教授

上海決策咨詢(xún)委員會(huì )委員

　　8月底住建部發(fā)布的《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》中談到，要探索可持續的更新模式，不沿用過(guò)度房地產(chǎn)化的開(kāi)發(fā)建設方式，不片面追求規模擴張帶來(lái)的短期效益和經(jīng)濟利益。鼓勵推動(dòng)由“開(kāi)發(fā)方式”向“經(jīng)營(yíng)模式”轉變。那么，如何轉變;不同能級的城市政府在轉變過(guò)程中應該以怎樣的政策、資金進(jìn)行支持;社會(huì )資本和各機構又如何參與?

　　10月28日，由CBC建筑中心發(fā)起的城市更新大講堂邀請廈門(mén)大學(xué)建筑與土木工程學(xué)院/經(jīng)濟學(xué)院雙聘教授、上海決策咨詢(xún)委員會(huì )委員趙燕菁老師作為第六講的主講嘉賓，就“城市更新的財務(wù)平衡分析”發(fā)表了主題演講，分享了他在城市治理、戰略規劃等方面的研究和思考，深入分析了城市更新的不同財務(wù)模式及其原理和利弊。

　　01 財務(wù)平衡的一般規則

　　最近都在探討城市更新，我們在做城市更新規劃時(shí)，經(jīng)常發(fā)現委托方更關(guān)心我們的財務(wù)，而不是方案。我今天選擇“城市更新的財務(wù)平衡分析”作為主題，就是因為城市更新和新城建設相比，最大的差別在于財務(wù)分析是它的核心之一，一個(gè)好的城市更新方案，首先需要建立在財務(wù)平衡上。財務(wù)分析有不同的方法，其關(guān)鍵在于委托人是誰(shuí)。委托人是開(kāi)發(fā)商的情況下，財務(wù)平衡也就意味著(zhù)企業(yè)盈利，但同樣的平衡放在政府的立場(chǎng)上可能是虧損的。我今天主要從政府的立場(chǎng)上探討財務(wù)如何平衡，原因在于政府是整個(gè)城市更新的主導和發(fā)起人，政府的財務(wù)平衡與否決定了一種城市更新的方法是否可持續。我相信不論是居民還是開(kāi)發(fā)商都需要了解政府的想法。

　　講到財務(wù)平衡，我今天就從最基本的財務(wù)工具說(shuō)起，然后在會(huì )計的規則內從單一項目的靜態(tài)財務(wù)模式分析講到更大的城市尺度上多項目動(dòng)態(tài)財務(wù)平衡問(wèn)題，最后再談一談財務(wù)和賬目平衡之外的社會(huì )性成本。

　　財務(wù)模型

　　首先介紹下財務(wù)模型。我們今天主要用到的是會(huì )計知識，而不是經(jīng)濟學(xué)。從最底層的邏輯來(lái)說(shuō)，基本的財務(wù)平衡關(guān)系就是這么一個(gè)簡(jiǎn)單的公式，也就意味著(zhù)，所有的商業(yè)模式，無(wú)論有多么復雜，無(wú)論是居家過(guò)日子還是開(kāi)工廠(chǎng)，成立的前提就是收益減去成本，其結果一定大于等于0，也就是有正的剩余。在這個(gè)基礎上，我們將這個(gè)商業(yè)模式拆分成為兩個(gè)階段，一是資本性投入階段，二是現金流性運營(yíng)階段。

基本的財務(wù)平衡關(guān)系 ©趙燕菁

　　資本性投入階段，對于家庭來(lái)說(shuō)可能需要買(mǎi)房，工廠(chǎng)則要購置土地和廠(chǎng)房、投資技術(shù)，政府建設城市需要通水通電等等。這是一筆巨大的投資，屬于固投(固定資產(chǎn)投資)，需要一次性買(mǎi)下來(lái)，差一點(diǎn)也不行，這里就需要貸款買(mǎi)房，融資去建設基礎設施等等，我們稱(chēng)之為資本性的收入。資本性的收入減去資本性的支出要大于0，則資本性投入階段達到財務(wù)平衡。

資本性投入階段公式 ©趙燕菁

　　現金流性運營(yíng)階段也是一樣。家庭成立后需要收入去覆蓋按揭、水電等等日常費用，政府賣(mài)了地之后需要有稅收去覆蓋教師、公務(wù)員的工資等等。這些都是日常的收入和支出，同樣需要有剩余，差一點(diǎn)也不行。

現金流性運營(yíng)階段公式 ©趙燕菁

　　于是我們對原本的靜態(tài)公式做動(dòng)態(tài)展開(kāi)，就發(fā)現城市更新中所有的收支項都可以用這個(gè)方程中的6個(gè)變量進(jìn)行描述。資本性的收入可以來(lái)源于賣(mài)房、賣(mài)地、賣(mài)股票等等，本質(zhì)上并不是賺來(lái)的錢(qián)，而是資產(chǎn)未來(lái)的收益貼現，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是將以后的收益售出了。所謂以后的收益，其實(shí)就是第二個(gè)公式中的連續性現金流收入，也就是運營(yíng)性收入，來(lái)源比如工資、利潤和稅收等等。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，資本性的收入就像是賣(mài)，而運營(yíng)性的收入就像是租。

　　“不可替代原則”

　　上述的兩個(gè)階段都需要平衡才能保證一個(gè)商業(yè)模式的成功，這一點(diǎn)對于家庭、企業(yè)和政府都是一樣。那么兩個(gè)階段之間有什么樣的規則呢?這里我們引入一個(gè)“不可替代原則”，也就意味著(zhù)兩個(gè)階段的剩余不能相互替代，必須分別獨立實(shí)現財務(wù)平衡。為什么?我們分別對一二階段進(jìn)行假設。

　　第一階段

　　假設借貸買(mǎi)房有資金缺口，原則上是不能用第二階段的剩余來(lái)補足的，原因在于這意味著(zhù)當下消費的減少。這其實(shí)就是我國在改革開(kāi)放之前的路線(xiàn)，以節衣縮食的方式發(fā)展經(jīng)濟，明顯是遇到了瓶頸的;

第一階段獨立平衡 ©趙燕菁

　　第二階段

　　假設一階段借的錢(qián)或者是融來(lái)的資沒(méi)有用完，原則上也不能用來(lái)貼補第二階段的日常運營(yíng)投入。這就類(lèi)似于通過(guò)賣(mài)地給公務(wù)員發(fā)工資，通過(guò)賣(mài)股票給員工發(fā)獎金，或者是賣(mài)港口來(lái)給老百姓發(fā)養老金。這樣的行為類(lèi)似于將沒(méi)有實(shí)際賺到的錢(qián)發(fā)了出去，一旦開(kāi)始就進(jìn)入了龐氏循環(huán)，也就是通俗意義上的拆東墻補西墻，是不可持續的。

第二階段獨立平衡 ©趙燕菁

　　“房地產(chǎn)+X”

　　所以我們現在的城市更新，第一階段必須依靠融資，而不是節衣縮食那種傳統增長(cháng)。不論是個(gè)人、企業(yè)還是國家，想要快速發(fā)展一定需要“借錢(qián)”，就好比貸款買(mǎi)房這個(gè)行為創(chuàng )造了這一筆資金，而它本身建立在貸款人的工資、年齡等等條件上，也就是第二階段的現金流。比如萬(wàn)達這樣的企業(yè)建購物廣場(chǎng)，則需要在邊上有一塊房地產(chǎn)，通過(guò)房地產(chǎn)售賣(mài)的剩余收入覆蓋購物廣場(chǎng)的建設費用，而購物廣場(chǎng)建成后就會(huì )帶來(lái)現金流?；氐秸?，中國地方政府融資的主要來(lái)源就是房地產(chǎn)，縱觀(guān)中國發(fā)展快的城市，無(wú)一例外都是賣(mài)地多或者負債多的城市?；旧?，中國的經(jīng)濟甚至可以簡(jiǎn)化為“房地產(chǎn)+X”，政府通過(guò)賣(mài)地來(lái)進(jìn)行基礎設施建設，而“X”就是現金流。這里的問(wèn)題并不在于負債多少，而在于賣(mài)完地之后，政府能否招商引資、創(chuàng )造稅收。如果政府依賴(lài)房地產(chǎn)作為主要的舊城更新手段，則判斷城市更新是否可持續的標準，就是改造后的“X”能否帶來(lái)對應的現金流。

“房地產(chǎn)+X”的融資模型 ©趙燕菁

　　02 單一項目靜態(tài)財務(wù)平衡

　　我們首先將上面的公式用到城市更新的局部靜態(tài)財務(wù)平衡分析中去。首先城市更新是一種現狀，而不是一級市場(chǎng)。在一個(gè)已經(jīng)建成的城市當中，價(jià)值的產(chǎn)生必須要通過(guò)能夠覆蓋支出的資本的創(chuàng )造才有實(shí)現。在“房地產(chǎn)+X”的城市化模式下，城市更新的價(jià)值俘獲主要有四種途徑。

　　城市更新價(jià)值俘獲的四種途徑

　　提高強度

　　提高強度其實(shí)就是增容，將更新前容積率較低的老城的容積率提高，就可以從新增的容積率中獲取城市更新所需的融資；

　　改變用途

　　中國的土地存在用途管制，不同用途的土地帶來(lái)的收益不同，其市場(chǎng)價(jià)值也不一樣，目前國內是居住功能價(jià)值最高。通過(guò)規劃實(shí)現土地的用途轉換，就可從中獲得相應的增量?jì)r(jià)值；

　　提升品質(zhì)

　　提升品質(zhì)主要在于老舊物業(yè)已無(wú)法體現土地的升值，如將老舊物業(yè)品質(zhì)提升，就可以通過(guò)物業(yè)升值俘獲漏失掉的土地價(jià)值；

　　改“大產(chǎn)權”

　　這一點(diǎn)是中國特有的情況，也即物業(yè)分為可自由交易的“大產(chǎn)權”以及可使用但不能自由交易的“小產(chǎn)權”，后者價(jià)值低、沒(méi)有證照，因為“小產(chǎn)權”沒(méi)有給國家和政府支付公共服務(wù)、基礎設施的成本，屬于“免費搭車(chē)”。而通過(guò)產(chǎn)權調整將后者變?yōu)榍罢吣軒?lái)額外的產(chǎn)權溢價(jià)。

　　通過(guò)對這四種途徑進(jìn)行組合，則得出了城市更新的三種模式。城市更新規劃就是根據項目具體情況，通過(guò)選擇不同組合方案最大化改造前后的資產(chǎn)價(jià)值差，為實(shí)現更新項目財務(wù)平衡創(chuàng )造條件。

　　模式1：增容+改“大產(chǎn)權”=“住改住”

　　是目前多數城市更新的融資模式，也是最廣泛應用于城中村改造的路徑。對于城中村而言，這是將原低流動(dòng)性的集體產(chǎn)權和違章搭建建筑，轉變?yōu)楦吡鲃?dòng)性國有產(chǎn)權建筑。表面上來(lái)看，這一模式是“土地財政”模式的翻版，只不過(guò)征用對象從之前的耕地變成了住房。原本的土地財政是將農民的耕地征用并配上基礎設施，售賣(mài)給開(kāi)發(fā)商以及再下一級的零售住戶(hù)或者工廠(chǎng)，政府通過(guò)土地金融獲得融資，從而使得商業(yè)模式成立。但在這一輪的城市更新中，改制拆房等等的收益基本上由開(kāi)發(fā)商和原住民瓜分了，政府雖然沒(méi)有投入，但也沒(méi)有得到任何收益?？梢哉f(shuō)，這實(shí)際上是只模仿了“土地財政”中的第一步也就是出售土地進(jìn)行融資，但第二步，也就是通過(guò)招商引資創(chuàng )造稅收的步驟在城市更新中缺失了。而增容導致戶(hù)數增多，產(chǎn)權變更了之后政府需要對更多的居民提供學(xué)校、醫院等的基礎設施，以及治安、消防、綠化等等的公共服務(wù)，在沒(méi)有額外且足夠的稅收或其他現金流的情況下，這些只會(huì )帶來(lái)更多的運維支出和財政缺口。本質(zhì)上這是又一輪房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，這也是中央進(jìn)行制止的原因。

　　整體來(lái)說(shuō)，這樣的模式征拆成本巨大，套用公式可以看出，為了實(shí)現當期融資和投資的平衡，政府只能壓縮可以帶來(lái)現金流的工商用地比重，提高能帶來(lái)一次性融資的居住用地比重，導致未來(lái)運營(yíng)成本壓力的進(jìn)一步加大。按照“不可替代原則”，公共服務(wù)運營(yíng)支出只能來(lái)自稅收(財政)，而不能來(lái)自賣(mài)地(金融)，這也就意味著(zhù)城市更新得越多，所需支出的運營(yíng)成本也就越多，留給下一屆政府的財政缺口也就越大。所以，這一模式的前提是要足額征收房地產(chǎn)稅，真正的財務(wù)平衡一定要將未來(lái)隱藏的現金流缺口計入當期成本。

　　這是中國與西方發(fā)達國家最重要的區別之一，也就是稅制的不同。以直接稅為主的國家，比如美國，城市更新后新增的公共服務(wù)導致周邊物業(yè)升值，則業(yè)主繳納的財產(chǎn)稅就會(huì )隨之“自動(dòng)”增加，政府就可以從中收回投資；而以間接稅為主的我國沒(méi)有財產(chǎn)稅，稅收來(lái)源主要是企業(yè)，城市更新后政府新增公共服務(wù)帶來(lái)的物業(yè)升值全部被居民無(wú)償“俘獲”，除非工商業(yè)稅收同步增加，否則政府一般都會(huì )出現財政缺口。當然，中國現在在做財產(chǎn)稅的試點(diǎn)，但不可能與西方發(fā)達國家同一標準征收，而我們目前繳納的物業(yè)管理費本質(zhì)上就是房地產(chǎn)稅，只不過(guò)費用低到可以忽略。

　　模式2：增容+改“大產(chǎn)權”+提升品質(zhì)

　　這一模式的最大受益方同樣是開(kāi)發(fā)商和原住民。他們借由更新之名得以進(jìn)入一級土地市場(chǎng)，將套取公共服務(wù)獲利行為隱藏于征地補償之中，攫取巨大利益；而政府則需要承擔新增的公共服務(wù)成本，將本屬全體納稅人的利益隱蔽轉移給了原住民。改造后土地和房屋租金不可避免的上漲傳導至制造業(yè)用工成本提高，進(jìn)而導致政府稅收減少。比如廣州越秀區楊箕村的城市更新，原住民的房子在改造前為小產(chǎn)權和違章建筑，改造后租金不可避免地上漲，租戶(hù)數量減少的同時(shí)村集體的總收益翻倍，城市層面的低成本居住環(huán)境消失，則城市勞動(dòng)力成本上升。這樣的城市更新不僅沒(méi)有達到創(chuàng )造、新增現金流的目的，反而導致企業(yè)外遷、稅收減少繼而財政惡化。從表面上看，項目看似實(shí)現了財務(wù)平衡，租房者、企業(yè)、政府卻因此受損，這樣的城市更新實(shí)質(zhì)上成為了政府幫助少數人轉移公共財富的過(guò)程。

　　模式3：增容+改“大產(chǎn)權”=“工改工”

　　這個(gè)模式與“住改住”的不同在于，如果城市更新針對的是能夠帶來(lái)稅收的工商業(yè)用地，就可以采用前面講到的與美國類(lèi)似的模式。比如佛山市順德萬(wàn)洋眾創(chuàng )城的城市更新項目，改造前地塊用途是村集體招商廠(chǎng)房，建筑狀況破舊，價(jià)值低。在不改變工業(yè)用地用途的前提下，實(shí)施城市更新將地塊性質(zhì)變成國有土地，同時(shí)提高容積率并提升建筑、環(huán)境質(zhì)量以及基礎設施。作為國內首個(gè)采用“集體轉國有+掛賬收儲公開(kāi)出讓”模式的更新，它不依賴(lài)“工改商住”進(jìn)行融資，改造后商品廠(chǎng)房租金收入翻倍，年均產(chǎn)值更達到改造前的33倍，村集體、企業(yè)和政府的收入同步增長(cháng)。與前面的案例相比，這一更新模式不如將工廠(chǎng)“退二進(jìn)三”甚至直接轉變?yōu)樽≌菢?ldquo;來(lái)錢(qián)快”，卻可以給政府帶來(lái)長(cháng)期、可持續的現金流性收益。

　　相比于“住改住”，“工改工”不會(huì )產(chǎn)生第二階段財務(wù)失衡的問(wèn)題，是一種比較理想的更新模式。但是，工業(yè)用地比住宅用地的價(jià)格低很多，要實(shí)現第一階段財務(wù)平衡就困難得多。于是就出現了混合開(kāi)發(fā)的情況，將原本工業(yè)用地中的一部分用于商住房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。這樣的形式下看似沒(méi)有動(dòng)用財政，但弊端同樣很多。開(kāi)發(fā)比例難以界定，甚至出現很多開(kāi)發(fā)商在“工改住”項目中盈利之后，應付任務(wù)建好工廠(chǎng)，完全不考慮出租的問(wèn)題。這樣就和模式1類(lèi)似，商住項目建好后政府需要不斷以財政提供公共服務(wù)，而稅收完全沒(méi)有增長(cháng)。

　　城市更新存在財務(wù)平衡兩難，在減少容積率的情況下會(huì )導致資本缺口擴大，而增加容積率的情況下會(huì )導致運營(yíng)缺口擴大，一個(gè)階段平衡會(huì )導致另一階段不平衡。

一個(gè)階段會(huì )導致另一個(gè)階段不平衡 ©趙燕菁

　　03 多項目動(dòng)態(tài)財務(wù)平衡

　　單個(gè)項目的靜態(tài)財務(wù)平衡是有一個(gè)假設作為前提的，也即商品房?jì)r(jià)不變。但多個(gè)項目加在一起的時(shí)候，局部均衡并不等于全部均衡?，F在很多地方將"M1"(工業(yè)用地)改成"M0"(新型產(chǎn)業(yè)用地)，其實(shí)也就是辦公樓。表面上看，商辦功能不像居住功能那樣會(huì )導致公共服務(wù)缺口，稅收甚至可能比原來(lái)制造業(yè)更多。但實(shí)質(zhì)上，“M1”改“M0”屬于變相的“退二進(jìn)三”，會(huì )誘發(fā)低價(jià)工業(yè)用地和高價(jià)商辦用地之間的套利行為，在大面積推廣的情況下沖擊正常商辦用地市場(chǎng)，導致現在中國城市的辦公樓普遍過(guò)剩。更有甚者，很多城市甚至計劃將商辦用地進(jìn)一步轉化為居住用地，大面積改造沖擊住宅市場(chǎng)，導致房?jì)r(jià)一落千丈甚至房子無(wú)人問(wèn)津，制造了大量的爛尾樓。這種由政府自己“自主”的套利活動(dòng)導致了公共財富的大量漏失，嚴重危害國家金融安全，會(huì )摧毀房地產(chǎn)這一地方政府最重要的融資市場(chǎng)。

新型產(chǎn)業(yè)用地 (M0) ©趙燕菁

　　所以，我們必須認識到房地產(chǎn)價(jià)格不是恒定的，一樣要服從市場(chǎng)的供需關(guān)系。相對于單一項目分析，現實(shí)中的城市更新往往會(huì )導致資產(chǎn)價(jià)格變化，這就要在時(shí)間和空間上對多項目進(jìn)行一般均衡分析，其中每一個(gè)項目賣(mài)地都要考慮對土地市場(chǎng)的沖擊。在動(dòng)態(tài)平衡下，城市更新同樣有三種模式。

　　模式1：政府主導，成片改造

　　這一模式是開(kāi)發(fā)商最喜聞樂(lè )見(jiàn)的。成片改造必須增容，且相當于將這塊土地放到資本市場(chǎng)上進(jìn)行IPO融資。開(kāi)發(fā)商原本只能在二級市場(chǎng)拿地，現在可以進(jìn)入一級市場(chǎng)了，就可以代表政府去與原住民協(xié)商，并一同來(lái)倒逼政府給容積率，再將收益和原住民分成。這樣的做法前面講過(guò)，會(huì )招來(lái)更多的居民，提高公共服務(wù)的需求，而并沒(méi)有得到更多的稅收，必然會(huì )造成政府未來(lái)的財政現金流缺口迅速增加。另外一點(diǎn)在于，政府原本可以通過(guò)賣(mài)地融資建設基礎設施，現在賣(mài)地都交給開(kāi)發(fā)商了，原本地方政府的核心優(yōu)勢沒(méi)有了，收益都給到開(kāi)發(fā)商和原住民，那城市的建設也就停滯了。

　　2008年昆明的大規模城中村改造就是一個(gè)例子，政府通過(guò)給每個(gè)村莊“足夠”容積率的形式，實(shí)現征地拆遷建設成本平衡。改造前的計算顯示每個(gè)村莊都可以實(shí)現靜態(tài)局部均衡，于是382個(gè)村莊同時(shí)進(jìn)行改造，規劃局實(shí)際批準257個(gè)村莊共計9000多萬(wàn)平方米，截至項目緊急叫停時(shí)，已經(jīng)啟動(dòng)了229個(gè)村莊的改造，建設的面積達到7000多萬(wàn)平方米。之所以還有2000多萬(wàn)平方米沒(méi)有建，是因為已建設的住房相當于昆明市主城區近10年商品房的建筑面積，如果同時(shí)進(jìn)入市場(chǎng)，那么采用靜態(tài)局部均衡計算可以實(shí)現財務(wù)平衡的項目，待全部改造完成時(shí)就會(huì )面臨房?jì)r(jià)下跌，項目財務(wù)無(wú)法平衡。于是城市出現了大量的爛尾樓，現在已經(jīng)開(kāi)始炸樓了，同時(shí)還帶來(lái)了巨大的財政壓力，有新的機會(huì )也無(wú)法投資，城市就失去了競爭力。

　　深圳白石洲的城中村改造也是類(lèi)似，拆遷賠償費用極其高昂，這一成本就要通過(guò)超高容積率加以平衡。表面上按照靜態(tài)局部均衡的方法計算在財務(wù)上達到了平衡，但是大量的商業(yè)和辦公用地建成后，辦公市場(chǎng)過(guò)剩導致相應地產(chǎn)價(jià)格崩潰，最終與所謂的M0“工改工”模式一起，“聯(lián)手”摧毀了深圳商業(yè)和辦公樓市場(chǎng)。截至2019年上半年，深圳甲級寫(xiě)字樓空置率為23.3%，前海地區更是高達65.7%?？梢哉f(shuō)，當下許多城市辦公、商業(yè)用地閑置的問(wèn)題，都與當地政府采用錯誤的城市更新模式密切相關(guān)。

　　模式2：居民自主，有機更新

　　城市發(fā)展分為兩個(gè)相繼的階段，即城市建設與城市更新，兩者既有相近之處，又存在重要區別。前者是“從無(wú)到有”的過(guò)程，需要解決基礎設施和公共服務(wù)配套問(wèn)題，投資巨大，產(chǎn)權變更成本高，由政府主導不僅是合理的，從中國發(fā)展實(shí)踐來(lái)看也是成功的；而后者是“從有到優(yōu)”的過(guò)程，前一階段面臨的問(wèn)題都已基本解決，那么相應的工作模式也應做出調整。與政府主導的成片更新不同，居民自主的有機更新由城市最微小產(chǎn)權單元(家庭)作為主體進(jìn)行城市更新，是在不改變原來(lái)的產(chǎn)權屬性的前提下，通過(guò)微增容、微改造和微調整實(shí)現城市的漸進(jìn)式改造。更新成本和收益主要由微單元產(chǎn)權主體承擔，使得城市更新中的各個(gè)物業(yè)主體可以隨時(shí)、隨地進(jìn)行自我修復和升級，只要單一產(chǎn)權主體改造后收益大于成本，舊城就能持續不斷地自我更新。其實(shí)歷史上的老城都是這樣過(guò)來(lái)的，一個(gè)四合院可能好幾百年都維持著(zhù)完好的狀態(tài)，就是一直不斷地在改造更新。而我們現在的房屋可能50年就住成危房了，就是因為制度不允許居民自主改造。所以，我們現在就是要打通這個(gè)循環(huán)，由政府在這一過(guò)程中提供政策支持、激勵和相關(guān)服務(wù)，以降低產(chǎn)權主體自主舊改的項目成本和制度門(mén)檻。

　　比如廈門(mén)的曾厝垵，原本是個(gè)準備拆除的漁村，但拆遷由于容積率無(wú)法加大而停滯了。于是每家每戶(hù)將房屋出租并實(shí)施自主更新“爆改”，吸引了大量各種類(lèi)型的人群以及餐飲等服務(wù)業(yè)，現在成為著(zhù)名網(wǎng)紅景點(diǎn)了，人流量極大。這個(gè)過(guò)程中政府沒(méi)有出任何錢(qián)，由政府主導的改造也根本無(wú)法做到這樣。

　　而北京的勁松小區是另一種案例，就是點(diǎn)點(diǎn)滴滴的改造，將老百姓需要的東西改了，大家出點(diǎn)錢(qián)，也沒(méi)有大規模更新，最后同樣是政府沒(méi)出多少錢(qián)的情況下，老百姓還很滿(mǎn)意。

　　相對于急進(jìn)式傳統改造的大拆大建、增容融資而言，漸進(jìn)式自主有機更新相當于用眾多家庭資產(chǎn)負債表替換掉了單一政府的資產(chǎn)負債表。只要每個(gè)家庭的投入產(chǎn)出可以平衡，政府就只需要提供公共政策、完善行政許可，并提供從設計、審批、技術(shù)規范到產(chǎn)權重置等的一系列完整服務(wù)，再加上一些允許微增容等的激勵措施，產(chǎn)權人就能各自平衡，使得兩個(gè)階段循環(huán)起來(lái)。所以，自主更新應當是未來(lái)城市更新的主導模式。

　　廈門(mén)的湖濱一里中，建筑多為早期預制板材質(zhì)，面積小、配套差，且很多是危房，卻位處廈門(mén)地價(jià)最高的區域之一。汶川地震后為了讓這里達到抗震標準，廈門(mén)市規劃局與廈門(mén)市國土資源與房產(chǎn)管理局就于2008年經(jīng)研究后提出了一個(gè)鼓勵居民自主改造的政策，允許單棟樓房居民申請自主改造，且為滿(mǎn)足改造后居民需要增加電梯和廚衛面積的要求，市政府又允許每戶(hù)可增加不超過(guò)10%的建筑面積。相比于成片拆遷改造的巨額成本和長(cháng)周期來(lái)說(shuō)，自主改造由政府贈送設計，僅需每戶(hù)不到30萬(wàn)元的成本，且周期大幅縮短，只需幾個(gè)月即可回遷。而對居民來(lái)說(shuō)，每戶(hù)居民看似多了一筆支出，但增容10%的建筑面積所帶來(lái)的房?jì)r(jià)增值本身就已經(jīng)超過(guò)改造費用，其實(shí)是盈利的。雖然最后由于政府將這一片區納入整體改造而導致這一制度探索功敗垂成，但居民的改造熱情很高，且由居民自主成功完成改造協(xié)商的實(shí)踐表明，這一思路完全可行。

自主更新前后 ©趙燕菁

　　中國存在大量的違章建筑的事實(shí)即證實(shí)了居民自主更新的動(dòng)力。從政府財政角度來(lái)說(shuō)，雖然更新后允許有10%增容，似乎是把“加高加胖”的違章合法化，但由于這一方案不會(huì )帶來(lái)戶(hù)數增加，也就意味著(zhù)更新后政府的公共服務(wù)支出不會(huì )增加；同時(shí)自主更新還會(huì )帶動(dòng)居民建安、裝修、家具和電器等消費需求，給政府帶來(lái)新增稅收和就業(yè)，擴大本地消費市場(chǎng)。

　　模式3：以新?lián)Q舊，異地平衡

　　我們國家會(huì )區分新城開(kāi)發(fā)和舊城更新，兩者特點(diǎn)也大相徑庭。新城人口少、流量少但土地多，拆遷成本低，所以新城開(kāi)發(fā)凈資產(chǎn)生成率高但運營(yíng)難度大，也就是資本性收入高，但稅收等現金流性收入難以形成；舊城則正相反，人口多、流量大但拆遷成本高，所以舊城更新凈資產(chǎn)生成率低但商業(yè)容易存活，也就意味著(zhù)資本性收入低，但稅收等現金流性收入易于形成。所以，在城市化高速發(fā)展的當下，地方政府可以從更大的空間尺度上將新城開(kāi)發(fā)和舊城更新的優(yōu)勢結合起來(lái)，實(shí)現兩個(gè)階段的異地平衡。

　　像成都的寬窄巷子就是一個(gè)非常成功的案例。在容積率不變的情況下，單純改造是無(wú)法平衡成本的。而寬窄巷子基本上將老城原樣保留，并改造適應商業(yè)和旅游吸引更大的人流，同時(shí)利用新區的一塊地做房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)遷移居住功能。實(shí)質(zhì)上，這就是利用新區的融資優(yōu)勢使得第一階段公式成立，同時(shí)利用老城的運營(yíng)、現金流優(yōu)勢去滿(mǎn)足第二階段公式，組合起來(lái)，則新區、老城都可以達到最優(yōu)，這就是“房地產(chǎn)+寬窄巷子”。青島的東部開(kāi)發(fā)區+“八大關(guān)”也是類(lèi)似，在東部新城創(chuàng )造了大量資本的同時(shí)保留了以八大關(guān)為核心的青島老城，實(shí)現了異地的資本-現金流互補和總體平衡。

　　所有的資本性開(kāi)發(fā)必須要帶來(lái)現金流，“房地產(chǎn)+X”要成立，“X”背后就必須找到現金流。寬窄巷子是現金流，鼓浪嶼也是現金流，而對政府來(lái)說(shuō)，稅收現金流更高的是企業(yè)。合肥就是抓住了中國城市化高速增長(cháng)的周期，直接實(shí)行了“房地產(chǎn)+高端制造”。首先，為最大限度俘獲城市化新增資本，合肥將寶貴的商品房市場(chǎng)集中在首先建設的巢湖新城，為提振開(kāi)發(fā)信心進(jìn)而提高凈資本剩余，甚至將省政府和市政府一并遷過(guò)去，在“地價(jià)-房?jì)r(jià)”不高的條件下，實(shí)現了城市更新凈資本剩余的最大化。隨后，將從城市更新中獲得的資本以產(chǎn)業(yè)基金形式投入京東方、蔚來(lái)汽車(chē)等頭部企業(yè)，進(jìn)而迅速崛起為長(cháng)三角新興的制造業(yè)明星城市，其老城則利用行政功能外遷騰挪出來(lái)的發(fā)展空間，升級公共服務(wù)，推動(dòng)自主更新。合肥在房地產(chǎn)獲取第一桶金，并在股市實(shí)現資本循環(huán)的這一舉措取得了巨大的成功，國資迅速強大，帶來(lái)了穩定的稅收和就業(yè)，創(chuàng )造了持久的現金流，城市排名在25年內超過(guò)了75座城市。

　　04 城市更新的非會(huì )計成本

　　城市更新中還有一些特有的、易被忽略的非財務(wù)成本也非常重要，會(huì )對我們公式的平衡造成很大的影響。

　　生命周期成本

　　征拆最難被說(shuō)服的往往都是老人。改造回遷后，其物業(yè)價(jià)值往往不止翻倍，面對如此巨大經(jīng)濟收益，老人卻不愿意搬遷的重要原因就是在城市更新中存在生命周期成本。假設被拆遷居民A現在70歲，從拆遷、建設到回遷需要5年，考慮到中國平均預期壽命76歲，實(shí)際上A只有1年時(shí)間可以享受新物業(yè)帶來(lái)的財富，其理性且最優(yōu)選擇是在其剩下的生命年限里繼續住在原來(lái)物業(yè)，而不是選擇拆遷周轉。所以，我們在制訂城市更新方案的時(shí)候，一定要把周轉時(shí)間壓到最低。這也是自主更新之所以容易被居民接受的重要原因之一，因為這一模式的周轉時(shí)間要比成片改造短得多，往往只需要幾個(gè)月就完成了。

　　社會(huì )關(guān)系成本

　　長(cháng)期鄰里關(guān)系是一種隨時(shí)間推移不斷增值的無(wú)形資產(chǎn)，一旦城市更新導致熟人社會(huì )被破壞，附著(zhù)其上的社會(huì )關(guān)系也隨之滅失。這種非貨幣資本，需要長(cháng)時(shí)間塑造和積累。而對于年紀較大的居民來(lái)說(shuō)，重建社會(huì )網(wǎng)絡(luò )的成本極高，所以他們往往會(huì )給予現有社會(huì )關(guān)系資本非常高的估值。顯然，有機更新模式在保全社會(huì )關(guān)系方面比成片改造模式具有更顯著(zhù)的優(yōu)勢。

　　協(xié)調交易成本

　　城市更新的第一步就是產(chǎn)權人之間的利益協(xié)調。以舊城改造中加裝電梯為例，這一改造活動(dòng)本身的成本并沒(méi)有多高，但最麻煩的是為改造活動(dòng)達成一致而進(jìn)行的“多對多”協(xié)調。加裝電梯僅涉及一個(gè)單元的協(xié)調都如此困難，更不要說(shuō)改造要涉及到的整個(gè)小區了。如果居民戶(hù)數按照算數級數增加，這種協(xié)調的難度則會(huì )呈幾何級數攀升，當更新涉及的戶(hù)數超過(guò)一定規模后，其間協(xié)商的交易成本就會(huì )增加到令人無(wú)法承受的程度。之所以大多數城市最終都走到成片改造這條路上，很重要的一個(gè)原因就是政府介入可以將原來(lái)“多對多”的協(xié)調簡(jiǎn)化為“一對多”協(xié)調。企業(yè)在這里就顯得尤為重要，因為企業(yè)可以代替政府行使這一職能，并以市場(chǎng)化的方式降低協(xié)調成本，從“城市開(kāi)發(fā)商”轉型為“城市運營(yíng)商”，轉而通過(guò)運營(yíng)盈利。而針對這些民間自發(fā)生成的中介機構，政府應當賦予其必要的法律地位，將居民委托、中介代理和各種審批簡(jiǎn)化為標準的格式和模板，設立專(zhuān)門(mén)的審批通道，將城市更新變成簡(jiǎn)單的“交鑰匙工程”。

　　產(chǎn)權交易成本

　　這一成本是中國特有的，而且是人為制造的。中國的產(chǎn)權繼承是平均繼承制，而不像西方國家有特定的繼承人。一座英國的房子可能很破，但幾百年都保持一個(gè)樣子。我認為一個(gè)城市進(jìn)入城市更新階段的時(shí)候，不是房子建得越新越好，而是要能夠“凍齡”，能夠不老；而我們國家的房子衰老得特別快，原因就在于產(chǎn)權的不斷細碎化，導致很多房子過(guò)了幾代人后就找不到產(chǎn)權人了，也就隨之失去了流動(dòng)性和活力。產(chǎn)權細碎是導致城市老化最主要的制度缺損，也是所有城市更新和管理面臨的最主要的難題。但這一問(wèn)題無(wú)法由城市解決，而需要國家對物權法進(jìn)行改革，在根源上防止產(chǎn)權細化，才能降低城市更新的非財務(wù)成本，進(jìn)而顯著(zhù)降低城市更新的財務(wù)平衡門(mén)檻，保持城市持續不斷的微更新。

　　05 第二次“大分流”

　　城市更新的大背景是城市化從資本增長(cháng)階段向運營(yíng)增長(cháng)階段轉型，這也意味著(zhù)城市發(fā)展繼第一次“大分流”的新房、新城增量建設之后，馬上面臨老城、老房存量改造運營(yíng)的再一次“大分流”，現金流則成為了新的核心。面對新一輪競爭，城市對更新模式的選擇有可能最終改變其在國家城市序列里的位次。一個(gè)城市如果還繼續沿襲高速增長(cháng)階段的做法，在城市更新中不經(jīng)意地揮霍掉原有寶貴資本，就有可能被競爭對手淘汰。一個(gè)好的財務(wù)平衡方案可能會(huì )讓一個(gè)城市像當年在高速增長(cháng)階段抓住土地金融機遇的那些城市一樣，實(shí)現對其他城市的超越。

　　第二次“大分流”的機遇和挑戰下，城市更新中政府的財務(wù)平衡比開(kāi)發(fā)商或是原住民等個(gè)人的顯得更為重要。如果一個(gè)城市衰敗，所有開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)的物業(yè)，以及所有城中村改造和舊城改造都會(huì )貶值，因為當沒(méi)有可持續的公共服務(wù)，沒(méi)有好的學(xué)校、給排水、道路交通、綠化等等的時(shí)候，所有的物業(yè)都會(huì )變得一錢(qián)不值。