在城市更新實(shí)踐中，用地政策和金融政策是最為關(guān)鍵和重要的兩類(lèi)政策。用地政策是城市更新的基礎性保障，它既是存量空間資源再配置的核心抓手，也是平衡更新成本的關(guān)鍵杠桿;而金融政策是城市更新的持續性動(dòng)力，它既是風(fēng)險收益平衡的調節閥，也是讓不動(dòng)產(chǎn)流動(dòng)起來(lái)的核心工具。因此，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在近日印發(fā)的《關(guān)于持續推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見(jiàn)》(下稱(chēng)《意見(jiàn)》)中提出用地政策和金融政策具有重要意義。
在用地政策上，從規劃引領(lǐng)、空間優(yōu)化、權益保障三個(gè)維度構建系統性管理體系
首先，強化用地保障。從政策內容看，《意見(jiàn)》提出將項目、規劃和土地要素三者掛鉤，建立覆蓋全域全類(lèi)型、統一銜接的國土空間用途管制。這確保了土地資源依據科學(xué)規劃精準配置到項目中，引導要素流動(dòng)，避免盲目開(kāi)發(fā)和無(wú)序建設，提升土地利用效率和精準性，保障主導產(chǎn)業(yè)和重大項目用地，拉動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)。
其次，創(chuàng )新存量用地利用機制?！兑庖?jiàn)》允許土地混合開(kāi)發(fā)與用途合理轉換，建立“正面清單+負面清單+過(guò)渡期”的彈性管控框架，提出多策盤(pán)活存量低效用地等政策。正面清單可引導城市更新項目采用土地混合利用模式，進(jìn)而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)間的深度融合與公共服務(wù)的全面提升;負面清單則能?chē)栏裣拗聘呶廴?、高能耗產(chǎn)業(yè)及與城市整體規劃不符的土地用途變更，從而有效保護生態(tài)環(huán)境，維護城市功能的完整性;完善用途轉換過(guò)渡期政策，可為城市更新投資者提供充足的業(yè)態(tài)調整適應時(shí)間，有效緩解投資壓力，保障更新項目的平穩有序推進(jìn);閑置土地收回、零星用地整合以及容積率轉移或獎勵等政策，能夠充分釋放低效用地潛能，為大型項目建設與公共空間打造創(chuàng )造更多有利條件，進(jìn)而提升城市建設的規模效益與整體品質(zhì)，其中容積率轉移或獎勵政策，為城市更新提供了靈活且有效的激勵手段，可較大程度實(shí)現土地資源的高效配置和城市功能的合理布局。
最后，健全權益流轉制度?！兑庖?jiàn)》提出在保障公共利益前提下擴大國有土地土地使用權人自主更新權限，允許以轉讓、入股、聯(lián)營(yíng)等方式盤(pán)活低效用地，同步優(yōu)化地價(jià)計收規則、推進(jìn)建設用地立體分層確權、完善不動(dòng)產(chǎn)登記制度，形成“規劃約束—利益平衡—產(chǎn)權明晰”的可持續更新路徑。
一是除特定禁止情形外，鼓勵國有土地使用權人按程序自行或以多種方式更新改造低效用地，能有效激活城市中大量低效、布局不合理的土地資源，推動(dòng)城市土地利用集約節約利用。
二是通過(guò)轉讓、入股、聯(lián)營(yíng)等多元更新方式，能吸引社會(huì )資本、先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗加入更新改造項目，促進(jìn)各方優(yōu)勢互補、共同開(kāi)發(fā)，為項目增添活力，實(shí)現更大的經(jīng)濟和社會(huì )效益，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉型升級，加速城市經(jīng)濟發(fā)展。
三是優(yōu)化地價(jià)計收規則，能靈活運用價(jià)格杠桿，充分調動(dòng)市場(chǎng)主體參與城市更新的積極性，通過(guò)分區域、分用地類(lèi)別制定土地價(jià)款的規則，綜合考量項目土地整理投入、公益設施配建等成本確定土地價(jià)款，有利于在保障政府合理收益的同時(shí)平衡開(kāi)發(fā)者成本，使城市更新項目在經(jīng)濟層面更具可行性，激發(fā)市場(chǎng)活力，加速城市更新項目落地。
四是推進(jìn)建設用地使用權在土地的地表、地上或者地下分別設立，是對土地資源立體利用的有力支持，契合當下城市發(fā)展對空間高效利用的迫切需求，有助于充分挖掘城市豎向空間潛力，增加城市空間容量，緩解核心區土地資源緊張局面。
五是完善城市更新相關(guān)的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，為城市更新成果提供堅實(shí)的產(chǎn)權保障，能讓土地使用權人和不動(dòng)產(chǎn)所有者安心投入更新改造，消除產(chǎn)權不明帶來(lái)的顧慮，保障其合法權益，促進(jìn)土地資源的合理流動(dòng)與優(yōu)化配置。
《意見(jiàn)》中的用地政策在堅守國土空間安全底線(xiàn)的同時(shí)，突破了傳統單一用途管制，打通了土地要素流動(dòng)的堵點(diǎn)，有助于最大限度激活存量土地的價(jià)值。
在金融政策方面，構建多層次財政金融支持體系，體現“中央引導、地方統籌、市場(chǎng)參與”的協(xié)同推進(jìn)思路
第一，《意見(jiàn)》提出“加大中央預算內投資等支持力度，通過(guò)超長(cháng)期特別國債對符合條件的項目給予支持”，可以精準地引導資源流向城市更新的關(guān)鍵領(lǐng)域。中央財政資金具有很強的導向性，可重點(diǎn)支持人口規模大、密度高的重點(diǎn)城市和中心城區，助力解決諸如燃氣管網(wǎng)老化、城市內澇、供水管網(wǎng)漏損等突出問(wèn)題，為城市更新筑牢根基。“超長(cháng)期特別國債”的定向支持，可為大規模、長(cháng)周期的城市更新項目提供資金保障。
第二，《意見(jiàn)》提出“地方政府要加大財政投入，推進(jìn)相關(guān)資金整合和統籌使用”，是城市更新順利推進(jìn)的重要支撐。地方政府憑借對本地實(shí)際的深入了解，能夠精準識別城市發(fā)展短板與需求，有效整合各部門(mén)分散資金，顯著(zhù)提升資金使用效率。例如，通過(guò)整合住建、交通、環(huán)保等部門(mén)城市更新資金，集中用于老舊片區綜合改造，能夠有效實(shí)現基礎設施、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)設施等全面同步升級。此外，《意見(jiàn)》提出“在債務(wù)風(fēng)險可控前提下，通過(guò)發(fā)行地方政府專(zhuān)項債券對符合條件的城市更新項目予以支持”，拓寬了城市更新的資金來(lái)源渠道。專(zhuān)項債券針對性明晰，與項目緊密掛鉤，可以為老舊街區、老舊廠(chǎng)區等有收益潛力的城市更新項目提供堅實(shí)資金支持，進(jìn)而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級、商業(yè)復興，加速區域經(jīng)濟發(fā)展步伐，對于穩就業(yè)、擴內需具有重要作用。同時(shí)，《意見(jiàn)》規定“嚴禁違法違規舉債融資”，可確保城市更新在健康、可持續的軌道上進(jìn)行，避免因過(guò)度舉債給地方財政帶來(lái)沉重負擔，防范系統性金融風(fēng)險。
第三，《意見(jiàn)》提出“落實(shí)城市更新相關(guān)稅費減免政策”，可長(cháng)期拉動(dòng)城市更新項目估值的提升。城市更新項目資金投入大且回報周期長(cháng)，在資產(chǎn)重組和項目運營(yíng)期，涉及房產(chǎn)稅、所得稅、土地增值稅、契稅、印花稅等多個(gè)稅種和收費，稅費減免能直接降低市場(chǎng)主體參與城市更新的投入、經(jīng)營(yíng)成本及風(fēng)險，長(cháng)期看必將拉升項目估值，有利于項目的市場(chǎng)化運作，加快城市更新的步伐。
第四，《意見(jiàn)》提出“鼓勵各類(lèi)金融機構在依法合規、風(fēng)險可控、商業(yè)可持續的前提下積極參與城市更新，強化信貸支持”，意在鼓勵銀行開(kāi)發(fā)城市更新專(zhuān)項金融產(chǎn)品。城市更新資金需求龐大，金融機構的積極介入能有效拓寬融資渠道。一是金融機構通過(guò)創(chuàng )新金融產(chǎn)品，如城市更新專(zhuān)項債券、特定金融信托產(chǎn)品等，可有效吸引社會(huì )閑置資金參與城市更新。二是金融機構通過(guò)在項目規劃前期介入，可以憑借專(zhuān)業(yè)財務(wù)分析和市場(chǎng)研判提供合理化建議、優(yōu)化更新方案，提升項目經(jīng)濟效益、社會(huì )效益及管理水平。三是金融機構的參與還能優(yōu)化市場(chǎng)資源配置，引導資金流向潛力項目，激發(fā)市場(chǎng)活力，加速城市更新市場(chǎng)化進(jìn)程，助力城市高質(zhì)量發(fā)展。
第五，《意見(jiàn)》提出“完善市場(chǎng)化投融資模式，吸引社會(huì )資本參與城市更新，推動(dòng)符合條件的項目發(fā)行基礎設施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金(REITs)、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品、公司信用類(lèi)債券等”，有助于推動(dòng)城市更新的可持續性。完善市場(chǎng)化投融資模式，吸引社會(huì )資本參與，既能拓寬資金來(lái)源，又能憑借社會(huì )資本的市場(chǎng)敏感性和專(zhuān)業(yè)投資管理能力，提升資金使用效率。發(fā)行REITs、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品、公司信用類(lèi)債券等金融工具，可以將城市更新項目的未來(lái)收益提前變現，將不動(dòng)產(chǎn)流動(dòng)起來(lái)，使資金能夠更快地投入到其他城市更新項目或其他急需資金的領(lǐng)域，實(shí)現資金的良性循環(huán)。2023年2月證監會(huì )啟動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)私募投資基金試點(diǎn)工作，出臺《不動(dòng)產(chǎn)私募投資基金試點(diǎn)備案指引》，在私募股權投資基金類(lèi)型項下增設了“不動(dòng)產(chǎn)私募投資基金”，私募REITs與公募REITs相銜接，可以形成資本接力，暢通從資產(chǎn)到金融循環(huán)的銜接，建立可持續的“投資—運營(yíng)—退出”閉環(huán)，也為以保險資金為代表的耐心資本進(jìn)入城市更新領(lǐng)域提供政策機遇。
《意見(jiàn)》中提出的金融政策，采用“財政資金撬動(dòng)+金融工具創(chuàng )新+社會(huì )資本激活”的綜合策略，在確保不突破債務(wù)風(fēng)險底線(xiàn)的前提下，注重應對城市更新項目普遍面臨的投資規模龐大、回報周期漫長(cháng)、現金流不穩定等融資難題，為持續推進(jìn)城市更新行動(dòng)提供了重要的支撐作用。(作者秦虹系中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院城市更新研究中心主任)
