實(shí)施城市更新行動(dòng)是黨中央、國務(wù)院推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展、回應人民對美好生活向往的重大戰略部署?！蛾P(guān)于持續推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見(jiàn)》(下稱(chēng)《意見(jiàn)》)的出臺，標志著(zhù)我國城市更新工作進(jìn)入系統推進(jìn)、高質(zhì)量發(fā)展的新階段。“建立政府引導、市場(chǎng)運作、公眾參與的城市更新可持續模式”為破解當前城市更新工作中的難點(diǎn)堵點(diǎn)、確保城市更新行動(dòng)行穩致遠指明了根本方向。近期對全國多省市城市更新項目的深度調研結果顯示，落實(shí)《意見(jiàn)》的關(guān)鍵在于構建貫穿項目謀劃、融資、建設、運營(yíng)等全周期的平衡機制，有效協(xié)同政府、市場(chǎng)、公眾三方力量，實(shí)現投入合理可控、財務(wù)長(cháng)效平衡、社會(huì )廣泛認同。
首先，要主動(dòng)發(fā)揮政府引導作用，把方向、優(yōu)環(huán)境、強統籌，筑牢全周期平衡基礎。政府在城市更新中扮演著(zhù)“引導者”和“護航者”的角色，其核心作用在于為全周期平衡優(yōu)化制度環(huán)境和提供政策支持?！兑庖?jiàn)》強調“充分發(fā)揮街道社區作用”“建立健全適應城市更新的建設、運營(yíng)、治理體制機制”，正是對此的精準要求。
具體來(lái)說(shuō)：一是精準引導，依據客觀(guān)需求定方向。省市縣各級政府需依托城市體檢精準識別短板和需求，將有限資源優(yōu)先投向民生急需、安全底線(xiàn)的領(lǐng)域，避免盲目投入和資源錯配。街道社區作為基層治理單元，應在需求摸排、意愿征集、矛盾調解中發(fā)揮“前哨”作用，確保項目“改到群眾心坎上”，提升社會(huì )接受度。
二是制度護航，破除機制性障礙。亟須地方政府加快落實(shí)簡(jiǎn)化清單、并聯(lián)審批等審批流程改革，普及推廣適配存量的消防、日照等標準，建立健全復雜產(chǎn)權處置、協(xié)議出讓、分層確權等土地彈性利用、用途轉換等政策，以破解規劃調整僵化、審批繁瑣、標準不適配、產(chǎn)權復雜為導向，為市場(chǎng)主體和產(chǎn)權人掃清制度障礙，降低制度性交易的成本。
三是統籌資源，搭建平衡機制平臺載體。政府需強化跨部門(mén)、跨層級的統籌協(xié)調。在資源整合和風(fēng)險防控領(lǐng)域，一方面，通過(guò)設立城市更新基金、統籌使用各類(lèi)財政資金和專(zhuān)項債、推動(dòng)跨項目“肥瘦搭配”，做大資金池，彌補純公益性項目的投入缺口;另一方面，“加強城市更新社會(huì )風(fēng)險評估、矛盾化解處置機制建設”，提前預判和化解搬遷安置、利益調整等風(fēng)險，保障項目順利推進(jìn)，維護全周期穩定的運營(yíng)環(huán)境。
同時(shí)，要積極發(fā)揮市場(chǎng)運作作用，活主體、拓融資、重運營(yíng)，激發(fā)全周期平衡動(dòng)能。市場(chǎng)是城市更新可持續模式的核心引擎?！兑庖?jiàn)》明確提出“鼓勵產(chǎn)權所有人自主更新，支持企業(yè)盤(pán)活閑置低效存量資產(chǎn)，更好發(fā)揮國有資本帶動(dòng)作用。引導經(jīng)營(yíng)主體參與”，旨在激發(fā)各類(lèi)市場(chǎng)主體活力，通過(guò)專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化運作實(shí)現投入產(chǎn)出的良性循環(huán)。
具體來(lái)說(shuō)，就是多元主體，各展所長(cháng)。一是國企平臺“挑大梁”。國有資本憑借信用優(yōu)勢、資源整合能力和長(cháng)期投資意愿，在前期投入大、周期長(cháng)的項目中發(fā)揮關(guān)鍵作用。如成都祠堂街、合肥合柴1972由區屬平臺主導實(shí)施，統籌融資、建設與長(cháng)期自持運營(yíng);貴陽(yáng)太平路采用“EPC+F+O”模式，平臺公司撬動(dòng)金融資本并聯(lián)合專(zhuān)業(yè)機構運營(yíng)。
二是專(zhuān)業(yè)機構“顯身手”。專(zhuān)業(yè)化運營(yíng)企業(yè)通過(guò)長(cháng)期租賃，以輕資產(chǎn)模式、精細化運營(yíng)盤(pán)活存量空間，如無(wú)錫藍系列、西安老菜場(chǎng)項目分別鎖定15年和20年經(jīng)營(yíng)權，實(shí)現價(jià)值提升與成本回收。
三是產(chǎn)權主體“唱主角”?！兑庖?jiàn)》鼓勵“產(chǎn)權所有人自主更新”，北京天寧1號產(chǎn)權人自主改造運營(yíng)、上海錦滄文華業(yè)主自持升級，均有效降低了協(xié)調成本，激發(fā)了內生動(dòng)力，是可持續的重要路徑。另外，解決“錢(qián)從哪來(lái)”是構建全周期平衡機制的核心。既要豐富金融工具，積極發(fā)展并推廣以項目穩定現金流(如特許經(jīng)營(yíng)收益、租金)為基礎的信貸產(chǎn)品、城市更新專(zhuān)項債券、不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金(REITs)、私募股權基金等;又要探索權益平衡，推廣政府讓渡經(jīng)營(yíng)性資源(如特許經(jīng)營(yíng)權、廣告位、新增空間使用權)換取社會(huì )資本投入;還要重視運營(yíng)前置建立長(cháng)效造血機制，在項目策劃階段即明確運營(yíng)主體、模式和收益來(lái)源，通過(guò)居住、商業(yè)、文化等功能混合植入、空間價(jià)值深度挖掘、業(yè)態(tài)持續升級等手段，確保項目建成后具備持續“造血”能力，覆蓋運維成本并逐步平衡前期投入。
另外，要充分發(fā)揮公眾參與作用，匯民智、聚民心、享成果，保障全周期平衡根基。公眾是城市更新的最終受益者和重要參與者?！兑庖?jiàn)》要求“調動(dòng)人民群眾參與城市更新積極性”“開(kāi)展城市管理進(jìn)社區工作”“健全專(zhuān)家參與公共決策制度”，旨在夯實(shí)城市更新的社會(huì )基礎，實(shí)現共建共治共享。
具體來(lái)說(shuō)：一是全程參與凝聚共識。從項目意愿征集、方案設計，到施工監督、后續管理，保障居民的知情權、參與權、監督權。街道社區、業(yè)委會(huì )、社會(huì )組織要發(fā)揮組織動(dòng)員的橋梁作用。推動(dòng)“城市管理進(jìn)社區”有助于將更新后的長(cháng)效管理融入基層治理。
二是多元協(xié)商平衡利益。在涉及產(chǎn)權調整、利益分配(如增容收益歸屬)、業(yè)態(tài)引入可能影響居住環(huán)境等敏感問(wèn)題時(shí)，建立有效的協(xié)商平臺和利益調節機制，吸納專(zhuān)家和專(zhuān)業(yè)機構提供獨立客觀(guān)的評估建議，化解矛盾，尋求最大公約數。
三是共享紅利提升獲得感。更新的最終目標是提升居民生活品質(zhì)和城市活力，確保更新成果惠及廣大群眾，如重慶戴家巷帶動(dòng)原住居民自發(fā)更新，增強其獲得感、幸福感、安全感，是公眾參與可持續的內在動(dòng)力，也是社會(huì )風(fēng)險防控的治本之策?？傊?，構建貫穿全周期的平衡機制，是落實(shí)《意見(jiàn)》中關(guān)于“政府引導、市場(chǎng)運作、公眾參與”可持續模式的核心路徑。這要求各級政府切實(shí)轉變政策制定邏輯與管理角色，從“政府配餐”轉變?yōu)?ldquo;服務(wù)點(diǎn)單”，優(yōu)化制度供給與統籌協(xié)調;激發(fā)市場(chǎng)活力，創(chuàng )新實(shí)施模式與融資工具;夯實(shí)公眾基礎，實(shí)現共建共治共享。唯有三方協(xié)同發(fā)力，在項目全鏈條上精耕細作，方能有效破解當前面臨的機制、資金、土地、運營(yíng)等難題，推動(dòng)城市更新行動(dòng)真正實(shí)現可持續、高質(zhì)量發(fā)展，為人民群眾創(chuàng )造更高品質(zhì)的生產(chǎn)生活空間，為中國式現代化城市發(fā)展提供堅實(shí)支撐。
(作者倪砼系中國城市和小城鎮改革發(fā)展中心規劃設計部城市更新研究室主任)
