作為上海市中心城區的核心區，黃浦區有著(zhù)典型的“二元結構”特點(diǎn)——一邊是鱗次櫛比的高樓大廈，一邊是狹小逼仄的老舊小區。老城廂的房屋基本為磚木混合結構，年代久遠，生活配套設施簡(jiǎn)陋。改變這樣的居住環(huán)境，不僅是城市公共建設的需要，更是居民強烈的期盼。上海市黃浦區人民法院充分發(fā)揮司法在涉舊改矛盾糾紛化解中的引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用，為舊區改造和城市有機更新工作提供更加精準的司法服務(wù)和保障。
“舊改十條”
打好服務(wù)舊改組合拳
黃浦區是上海主要舊城區所在，老舊小區改造體量占據了全市的半壁江山。2022年7月24日是黃浦區建國東路68街坊及67街坊東塊啟動(dòng)舊改項目第二輪征詢(xún)簽約工作的日子，當天，舊改項目高簽約率完成，這也標志著(zhù)上海中心城區成片二級舊里以下房屋改造收官。
自1992年3月上海啟動(dòng)首個(gè)成片舊改項目以來(lái)，上海共完成二級舊里以下房屋改造超過(guò)3000萬(wàn)平方米。令人驚嘆的速度背后，離不開(kāi)所有舊改工作參與者迎難而上、披荊斬棘的努力。
伴隨著(zhù)上海城市更新和舊改征收工作的提速，如何回應舊改居民的急難愁盼問(wèn)題?如何有效化解涉舊改矛盾糾紛，減少訴訟案件增量?一個(gè)個(gè)問(wèn)題擺在了黃浦區法院面前。
“舊改工作事關(guān)人民福祉、事關(guān)城市長(cháng)遠發(fā)展，人民法院應當踐行‘人民城市’重要理念，黃浦區法院探索出一條司法服務(wù)保障超大城市中心城區舊區改造和有機更新的新路徑。”黃浦區法院黨組書(shū)記、院長(cháng)段守亮表示。
2021年，黃浦區法院組建了由院領(lǐng)導擔任組長(cháng)，執行裁判庭、民事審判庭、立案庭、執行局等部門(mén)負責人參與的院級層面服務(wù)保障舊區改造工作協(xié)調小組，強化涉舊改案件立審執協(xié)調兼顧，以司法強制力保障舊改提速。
協(xié)調小組成立后，第一時(shí)間出臺了“服務(wù)保障舊區改造十條意見(jiàn)”：設立涉舊改訴訟服務(wù)專(zhuān)窗，指定專(zhuān)人負責相關(guān)案件;縮短涉舊改非訴執行案件審理周期;建立健全涉舊改矛盾糾紛多元化解機制，為當事人提供訴前指導及法律釋明;派出資深法官巡回走訪(fǎng)舊改基地釋疑說(shuō)法……圍繞舊改過(guò)程中群眾反映集中的共性需求和存在的普遍性問(wèn)題，一批為民、惠民、便民的實(shí)招硬招集中出臺。
協(xié)調小組還積極深化與行政機關(guān)的溝通聯(lián)絡(luò )機制，提前掌握全區舊改信息，有序部署服務(wù)舊改工作，聯(lián)合預防矛盾糾紛。同時(shí)加強對區征收部門(mén)的業(yè)務(wù)指導，形成矛盾糾紛化解的工作合力。
“小巷法官”
把涉舊改矛盾化解在社區
穿過(guò)熱鬧喧囂的南京路步行街，拐進(jìn)背街小巷的一個(gè)老式居民區里，9月7日下午，黃浦區法院民事審判庭法官王蓓蕾和法官助理薛天豪如約來(lái)到外灘城市更新巡回審判(調解)工作站。
“每個(gè)星期三下午是工作站固定的接待時(shí)間，法官和法官助理輪流到這里接受居民的咨詢(xún)并進(jìn)行現場(chǎng)調解。”王蓓蕾說(shuō)，今天他們要為經(jīng)過(guò)事先預約的居民提供咨詢(xún)和調解。
“十幾年前和兄弟經(jīng)過(guò)協(xié)商，我出資取得公有房屋承租權，但承租人寫(xiě)了我兄弟的名字?，F在遇到了征收，我兄弟卻矢口否認當年的約定。我想通過(guò)訴訟來(lái)要回屬于我的那份補償款。”當天的第一位咨詢(xún)者陳老伯的問(wèn)題就頗為棘手。
“如果你主張該房屋承租權是由你出資購得，應當提供相應的資金支付憑證，否則將承擔相應的不利后果。”王蓓蕾聽(tīng)完陳老伯敘述后，為他釋明了法律規定，同時(shí)也提出了建議，“訴訟確實(shí)是解決問(wèn)題的一個(gè)辦法，但建議你們兄弟倆能夠先心平氣和地坐下來(lái)好好談?wù)?，看看能不能通過(guò)協(xié)商的方式來(lái)解決問(wèn)題。”
經(jīng)過(guò)20多分鐘的咨詢(xún)解答，陳老伯最終決定聽(tīng)取法官的建議，先嘗試由法官主持調解，并預約了下周三到工作站與他的兄弟進(jìn)行現場(chǎng)調解。
事實(shí)上，近年來(lái)，隨著(zhù)轄區內舊區改造工作的加速推進(jìn)，像陳老伯家這樣因家庭內部對征收補償利益分割無(wú)法達成一致而引發(fā)的矛盾糾紛呈高發(fā)態(tài)勢。黃浦區法院的統計數據顯示，該院受理的涉征收補償利益分割類(lèi)糾紛案件數量從2017年的135件，激增至2021年的3276件。
居民家庭矛盾糾紛的多發(fā)不僅推高了法院的收案數量，也直接影響了舊改工作的順利推進(jìn)。“一些居民因為家庭內部矛盾無(wú)法解決，遲遲不愿與征收部門(mén)簽訂征收補償協(xié)議，對整個(gè)舊改工作進(jìn)程造成了影響。”上海市黃浦第三房屋征收服務(wù)事務(wù)所有限公司總經(jīng)理孫嶸對此深有感觸：“雖然征收部門(mén)也會(huì )組織居民家庭開(kāi)展調解工作，但畢竟專(zhuān)業(yè)能力有限，部分矛盾糾紛還是無(wú)法得到有效化解。”
針對這一情況，2021年8月，黃浦區法院外灘城市更新巡回審判(調解)工作站應運而生。“我們希望通過(guò)在舊改工作第一線(xiàn)設立工作站，把法院的調解工作重心前移，使舊改居民不出社區就能解決‘分蛋糕’時(shí)所遇到的矛盾糾紛。”黃浦區法院副院長(cháng)徐學(xué)介紹。
法官的到來(lái)受到了舊改居民的極大歡迎，居民們親切地稱(chēng)他們?yōu)?ldquo;小巷法官”。經(jīng)過(guò)一年的運轉，工作站形成了一套較為完善的涉舊改矛盾糾紛發(fā)現和化解工作機制。征收單位、社區工作人員在征收過(guò)程中，發(fā)現居民家庭有矛盾產(chǎn)生并且有調解意愿的，先行預約登記，由社區與工作站進(jìn)行對接，隨后由“小巷法官”、社區干部、征收工作人員合力促成居民家庭自行和解、就地調解。
據統計，工作站自成立以來(lái)，通過(guò)線(xiàn)上線(xiàn)下等多種形式，開(kāi)展專(zhuān)題培訓、法律政策宣講、以案釋法等活動(dòng)共計56場(chǎng)，接待征收單位、舊改單位、舊改居民、社區干部的咨詢(xún)、調解等千余人次，參與化解了一大批涉舊改矛盾糾紛。
依法依規
把矛盾化解做到最后一刻
成片舊區改造是一項整體性工程，對于少數無(wú)法達成征收補償協(xié)議的家庭，行政機關(guān)可依法作出征收補償決定，并向人民法院申請強制執行。根據法律規定，人民法院受理此類(lèi)非訴執行案件后，應當依法審查征收補償決定的合法性，并作出準予執行或不予執行的裁定。
“審查過(guò)程既要從案件的合法性、合理性和可執行性角度進(jìn)行全面審查，也要注重保障被征收居民的利益。”在黃浦區法院副院長(cháng)傅朱鋼看來(lái)，從審理前的主動(dòng)介入，到審理中的辨法析理，再到裁定作出后的反饋跟蹤，矛盾化解工作貫穿了案件審查的全過(guò)程。
對于黃浦區法院執行裁判庭法官顧國建來(lái)說(shuō)，每周兩天固定在轄區內各征收基地現場(chǎng)辦公已經(jīng)成為自己工作的常態(tài)。“對于行政機關(guān)作出征收補償決定的被征收對象，我們堅持‘宣傳在先、調解在先’原則，提前介入接待。一方面，向居民講清法律政策，開(kāi)展協(xié)調化解，另一方面，及早掌握居民家庭情況，了解居民訴求，為后續非訴執行案件的審查工作奠定基礎。”顧國建說(shuō)，舊改就是要依法依規、公開(kāi)透明，讓老百姓明白權益界限。
2021年，黃浦區法院受理了一起行政機關(guān)申請強制執行朱某征收補償決定案件。朱某一家原本居住在黃浦區一處公有房屋內，因認為現有補償方案未能達到其期望值，朱某一直拒絕簽署征收補償協(xié)議。行政機關(guān)作出房屋征收補償決定后，朱某一家仍拒絕該補償方案，希望增加貨幣補償款。因始終無(wú)法協(xié)商一致，行政機關(guān)遂申請法院準予強制執行。
受理該案后，對于朱某提出的征收部門(mén)未將曬臺搭建部分認定為被征收房屋面積的異議，顧國建多次到現場(chǎng)實(shí)地察看被征收房屋狀況，并走訪(fǎng)房屋測繪中心，請教相關(guān)專(zhuān)家，翻遍了該房屋的歷史檔案資料，獲得了翔實(shí)的原始數據。
“根據現行規定，你們家的搭建確實(shí)無(wú)法認定為居住面積，征收部門(mén)作出的面積測算并無(wú)錯誤。”在前期大量走訪(fǎng)工作的基礎上，顧國建向朱某擺事實(shí)講道理。
“我們年紀大了，希望把貨幣安置換成房屋安置。”法官扎實(shí)的前期走訪(fǎng)工作雖然讓朱某慢慢接受了行政機關(guān)對面積的認定結果，但他又對安置方案提出了新的要求。
“你們兩位老人需要定期到大醫院復診，而安置房源一般都在近郊，就醫相對不便，貨幣安置方式不僅補償金額更高，拿到安置款后還可以自行選擇在往來(lái)醫院便捷的地方租賃或購買(mǎi)合適的小房子居住。”顧國建建議。
最終，經(jīng)過(guò)數輪調解，朱某與征收部門(mén)達成一致協(xié)議，搬離了被征收房屋。
“舊改工作歸根結底是為了改善群眾生活，在支持行政機關(guān)依法行政的同時(shí)，法官要通過(guò)與被征收對象進(jìn)行精細化的釋法明理，使居民充分理解相關(guān)法律法規和政策。”顧國建說(shuō)。
據統計，2017年至2021年，黃浦區法院審結的征收(拆遷)類(lèi)行政非訴執行案件中，協(xié)調化解率達74.4%。
強化監督
以良性互動(dòng)推動(dòng)依法征收
除了推進(jìn)涉舊改矛盾糾紛的化解，面對涉舊改矛盾糾紛所反映出的共性問(wèn)題和隱患苗頭，發(fā)揮司法對征收過(guò)程的監督作用，不斷規范征收工作，降低類(lèi)似糾紛發(fā)生的可能，同樣很重要。
不久前，黃浦區法院在審查行政機關(guān)申請強制執行蔡某征收補償決定案件中，發(fā)現該戶(hù)房屋的公房承租人蔡某及其他幾位戶(hù)籍在冊人員均為聽(tīng)障人士。為此，法院專(zhuān)門(mén)聘請了手語(yǔ)翻譯，通過(guò)社區居委，一起和征收部門(mén)與該戶(hù)居民溝通。
溝通過(guò)程中，法官又發(fā)現，由于前期征收過(guò)程中蔡某對征收政策和補償方案并不清楚，導致產(chǎn)生誤解，才沒(méi)有簽訂征收補償協(xié)議。在手語(yǔ)翻譯的幫助下，法官對蔡某進(jìn)行了充分的釋明，并幫助其解決了實(shí)際困難，該案最終得以化解。
“對特殊人群未進(jìn)行有效的政策釋明，為雙方矛盾激化、引發(fā)訴爭埋下了隱患。”針對該案所反映出的問(wèn)題，黃浦區法院向征收部門(mén)發(fā)出了司法建議，建議其增強責任意識，對特殊人群既要加強征收政策的釋明，又要給予人文關(guān)懷。司法建議發(fā)出后，很快就得到了征收部門(mén)的積極反饋，征收部門(mén)表示將進(jìn)一步細化工作流程，對特殊人群將采取更加有效的溝通方式，予以重點(diǎn)關(guān)心。
舊改工作的復雜性要求征收部門(mén)必須嚴格依照相關(guān)法律法規和政策實(shí)施征收工作，尤其是一線(xiàn)工作人員，在工作中必須充分運用法治思維開(kāi)展工作。黃浦區法院通過(guò)司法建議、審判白皮書(shū)、定期座談、講座授課等方式，與相關(guān)部門(mén)形成良性互動(dòng)，推動(dòng)征收部門(mén)依法征收。
“下一步，我們將繼續牢固樹(shù)立‘人民城市’重要理念，主動(dòng)作為，積極回應人民群眾宜居安居的新期待，以高質(zhì)量的司法服務(wù)和保障，助力舊改和城市更新工作再提速、再擴容、再加力。”段守亮表示。(湯崢鳴)
